近期，针对《药品价格管理办法（征求意见稿）》（以下简称《办法》）收集了行
业内相关企业及专业人士的意见与建议。业界普遍反映目前市场政策环境下，两类医药
企业发展相对较好：一类是药品价格虚高型，有足够的操作空间可以给医生、医疗机构
、招标采购部门等相关环节高额回扣的企业，其产品主要销售在二甲以上的医疗机构，
因对患者的过度用药、不合理用药使这类企业赢得可观的市场份额与效益；另一类是药
品价格虚低型，其他药企无法与之进行价格竞争，其产品主要销售在基层市场，消费对
象为处于弱势群体的社会底层百姓，即使产品有质量隐患对患者造成伤害，这类消费者
大多也基本无力无法申诉。相反，严格执行国家价格政策、质量标准等相关政策的规范
企业，生存状况却不容乐观，发展越发艰难。
我们认为：以上现象是国家相关部门不愿意看到的，也是急需政府出台相关产业政
策，来纠正扭曲的医药市场的重要因素。药品价格政策是引导产业健康发展的重要政策
之一，本次药品价格政策出台，根本目的是遏制药价虚高、解决百姓看病贵等问题。价
格主管部门希望通过加强药价管制来抑制药价上涨、控制药费支出的初衷是好的。然而
，近几年多达二十多次的药品降价行动，并没有实现扭转药费支出快速上涨趋势的政策
意图。事实上，政府的药价管制已经使得价格竞争机制完全失灵，导致中国的医药工商
行业无法实现优胜劣汰，效率高、质量好、成本低的企业无法通过公平竞争做大做强，
而正如上述的两类企业却能够依存于现行扭曲的市场环境生存下来。
其实目前市场上存在的廉价药品绝对数量，远远多于价格虚高的药品数量，然而却
给主管部门的印象是廉价药品严重短缺。为什么？造成国内药品市场上廉价药品短缺的
根本原因是医疗机构及医生不愿意使用廉价药，从而使得廉价药物没有市场需求。因为
没有市场需求，药品生产企业自然不愿意生产、经销企业也自然就不愿意经销。事实上
，一个竞争性的药品生产和供应体系已经在国内形成，这两个行业之所以没有通过市场
竞争实现优胜劣汰，是因为作为药品需求者的医疗机构缺乏“汰劣择优”的激励。降低
药品费用的关键不是控制药价，而是如何诱导医生合理用药。只有医生合理用药，医疗
机构才能合理买药，医药商业才能合理卖药，医药企业才能合理造药，药价虚高问题才
能真正解决。
药品费用等于药品价格乘以数量的总和，因此药品费用的增长可以分解为三项：（
1）药品价格的上涨（就单个产品而言，近几年一直是逐年降低的）；（2）药品使用数
量的增长；（3）药品品种组合改变导致的药费增长。所谓药品品种组合的改变是指用
高价药（往往是新药）代替低价药（往往是传统普药）。大量分析药品费用增长来源的
研究文献均表明：导致我国药品费用增长的主要原因是药品使用量的增加以及药品品种
的改变，而不是药价上涨。
事实上，自2006年以来执行的“药品购销加价率管制”，却成为导致医院倾向于购
销高价药品的重要原因：医疗机构为了表面上不违背加价率管制而又尽可能获得最大卖
药收益，医疗机构利用其在药品零售环节的买方垄断地位和药厂合谋抬高药品批发价，
这样一方面医疗机构可以合法获得更大的购销加价收益，另一方面医疗机构可以通过药
厂返利也就是折扣形式获得更多的卖药收益。这样一来，医疗机构实际获得的卖药收益
显著超过了政策规定，同时表面上又没有违背政府的购销加价率管制。可见，加价率管
制政策无益于遏制医疗行业药品折扣行为的产生和泛滥，却导致了将疗效可靠的廉价普
药挤出了药品市场的负面效果，严重扭曲了医药行业的资源配置和医药企业的生产经营
行为，催生了大量价格虚高的虚假创新药品，致使政府为了治理公立医院药价虚高而推
出的种种行政管制措施均纷纷失灵，最终让药品销售终端市场的扭曲现象雪上加霜。
同时需要指出的是，实施基本药物零差价政策已经导致返点和回扣这种违规违法的
药品营销模式大面积蔓延到基层卫生院和社区卫生服务中心的药品购销行为之中，进一
步恶化药品流通环境，降低药品流通效率，不仅无助于降低药价甚至还会抬高药价。这
一点已经被各地的零差价实践所证实。
为此，我们综合收集到相关企业及业内相关人士的意见与建议，一致认为治理公立
医院药价虚高的有效办法是，以取消药品加价率管制和药品零差价管制为治标之策，以
消除公立医院垄断地位、推进医保付费改革为治本之道。鉴于单由药品价格主管部门难
以完成出台药价虚高的治本之政策，特针对《药品价格管理办法》向价格主管部门提出
如下建议：
一、完善最高零售价管理政策，尽快取消加价率管制政策
取消药品加价率管制意味着所有药品销售机构，包括药品流通企业和公立医院，都
可以自由采购、自主加价，当然最终的零售价格不能突破国家价格主管部门最高零售限
价管制设定的天花板。在此必须说明，取消药品加成管制的良方绝不是药品零差价政策
。药品零差价政策并没有取消药品加成管制，只是降低了最高加成率而已。
在维持药品最高零售限价管制的前提下，如果政府对公立医院解除了药品加成管制
，会不会天下大乱呢？换言之，公立医院的药品价格会不会扶摇直上呢？
当然不会。在芦笋片的案例中，湖南省设定了213元的最高零售限价。这一天花板
价格是否过高姑且不论，即便公立医院在随意加价的情形下依然以这一价格销售，事情
也没有变得更糟。更何况，管制改革发生之后，一定会有新的情形发生。
试想：倘若政府解除了药品加成管制，公立医院可以自主决定加价率，那么公立医
院一定会采取低价进货的采购策略。即便湘雅二医院从湖南医药以30元一盒进货，即便
加价200%，零售价也就是90元。这难道不是一个多赢的局面吗？制药公司一分钱也没有
损失，医药商业企业也没有受损，患者（或医保基金）竟然节省了123元（213-90元）
，而湘雅二医院的收入则从27.77元变成了60.00元，从而为改善所有医护人员的收入奠
定了基础。如果这样的话，公立医院的管理者会放任自己的手下贪图回扣而抬高进货价
吗？医院的大多数医护人员能允许药品采购负责人贪图回扣而抬高进货价吗？到那时，
公立医院商业贿赂治理难的问题自然会迎刃而解。此外，一旦政府解除了不必要的药品
加成管制，公立医院绝不情愿以较高的批发价进货，必定会联合起来进行团购，同医药
公司讨价还价，进货价很可能降低到25元甚至更低。在这样的情况下，芦笋片最终的零
售价或许不会高达90元一盒。到那时，药品集中招标就会真正显灵了。让市场机制正常
地发挥作用，是国家新医改方案明确提出的改革原则。
二、尽快改革药品招标制度中药品价格管理政策
取消行政主导的药品集中招标制度是上策。若继续维持药品省级集中招标制度，就
不得不承认药品招标采购事实上是药品进入医疗市场的“二次议价”。建议借鉴日本经
验，结合中国实际，放弃基本药物零差率政策，不管是基本药物还是非基本药物，均明
确规定以中标价作为各类医疗机构最高零售价。在此价格水平之下，所有医疗机构均可
自主确定零售价。实际的药品采购价由医疗机构与药品供应商自主谈判确定，政府不做
干预，恢复医院追求物美价廉的药品采购导向，让药品生产经营企业真正以质优价廉向
医疗机构供货，批零差价收益归医疗机构所有，为降低采购价格，院长自己会积极主动
去打击医生收受回扣。在财政不可能足额补偿、医疗服务收入短期内难以完全替代药品
收益的情况下，政策制定者应该承认现实，允许公立医疗机构合法通过药品收益获得补
偿。政府定期采集市场实际最高零售价信息，并依据市场变化定期动态调整，从而使药
品价格逐年趋低。
这一做法的核心是政府用集中招标制度控制药品最高零售价，同时放弃对批零加价
方面的管制以及对医疗机构和医药供货商之间议价权的管制。这种做法没有违背医改方
案精神，甚至比医改方案的要求做得更好。零差价制度要求医疗机构以招标价零售基本
药物，而上述做法要求医疗机构的零售价不能超过招标价。可以肯定，医疗机构尤其是
基层医疗机构的实际药品零售价会低于招标价。因此，在这种做法下，人民群众和医保
机构得到的实惠比药品零差价政策下更大。和药品加成管制相比，最高零售价管制容易
实施得多、也有效得多。监督医疗机构是否遵守加价率管制，需要准确了解医院的采购
价和零售价，而监督其是否遵守最高零售价管制，只需要准确了解其零售价就可以。而
且，这里的最高零售价是通过医疗机构之间、企业之间以及医疗机构与企业之间的自由
竞价形成的，比由发改委价格部门行政定价更符合市场原则，也解决了行政定价存在的
弊端和困难。同时，在市场机制真正发挥作用的地方，地方保护主义也就自然没有发芽
的土壤。
